EU i flere hastigheter – hva betyr det for Norge?

Abonner på nyhetsbrevet Europaportalen

EU møter press for å få Ukraina raskt inn i unionen og for å kunne reagere raskere i en geopolitisk urolig tid. Det bidrar til diskusjon om et EU med flere hastigheter. Hva betyr det for Norge?

Av: Tarjei Skirbekk, idéhistoriker og forfatter

EU har alltid hatt som ambisjon å samle alle 27 medlemsland om felles beslutninger, men presset for raskere fremdrift på sentrale politikkområder, mer strekk mellom EU-landene og flere land på trappene for å bli medlem (utover Ukraina, blant annet Moldova, Bosnia, Serbia og Nord-Makedonia), gjør at unionen nå ser på mulighetene for å kunne utvikles i forskjellige hastigheter. 

Tre modeller diskuteres: «multi-speed» (samme mål, ulik takt), «variable geometri» (permanent ulike integrasjonsnivåer) og «à la carte» (land velger selv hva de deltar i). Ambisjonen er trolig den første, men sannsynligheten peker mot den andre – en tett kjerne omgitt av løsere tilknyttede land.

Et EU som beveger seg i ulikt tempo

Allerede i dag ser vi initiativ for å skille ut områder som forsvarsinnkjøp, forsyningskjeder, kapitalmarkeder og euroens internasjonale rolle. Bakgrunnen er pragmatisk erkjennelse av virkeligheten som Europa nå befinner seg i: Press på energi og konkurransekraft, stormakter som trykker mer på, krig på kontinentet, usikkerhet knyttet til internasjonale handelsavtaler og et mer uforutsigbart USA som kan sette hele forutsetningen for NATO-alliansen i spill. 

Dagens regelverk i EU åpner for at noen land kan gå foran. Gjennom Lisboa-traktaten fra 2007 er det åpnet for at ni eller flere land kan integrere seg tettere, mens andre kan slutte seg til over tid. Så lenge det ikke omhandler felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, kan et slik «forsterket samarbeid» vedtas med kvalifisert flertall i rådet (representert med lands statsministre eller ministre). Kvalifisert flertall i EU er definert som 55% av medlemslandene (det vil si 15 av 27 land) som representerer minst 65% av befolkningen. Hensikten er å hindre at enkeltland blokkerer fremgang.

Slike muligheter var ikke nytt med Lisboa traktaten, men muligheten ble forsterket. Det er allerede flere slike «sirkler» med for eksempel euro-samarbeidet (21 av 27 EU-land er med) og Schengen-samarbeidet som sikrer fri bevegelse av mennesker, felles yttergrenser og utstrakt politisamarbeid (hvor 29 land er med – 25 EU-land og 4 ikke EU-land inkludert Norge). PESCO (EUs permanente strukturerte forsvarssamarbeid) er et annet eksempel hvor alle EU-land minus Malta er med og hvor land som USA, Canada og Norge deltar i enkelte prosjekter knyttet til for eksempel militær mobilitet. 

Ukraina tvinger frem strukturendring

Kanskje den viktigste driveren for disse diskusjonene er Ukraina. Landet søkte om EU-medlemskap fire dager etter Russlands fullskalainvasjon 24.februar 2022. Allerede 1.mars 2022 støttet Europaparlamentet søknaden og 17.juni samme år støttet både kommisjonen at rådet (altså de nasjonale regjeringene) å gi Ukraina kandidatstatus. Mot ungarske protester, åpnet EU formelle forhandlinger om medlemskap med Ukraina og Moldova desember 2023.

Som en del av de pågående fredsforhandlingene mellom Russland og Ukraina, har Ukraina krevd en konkret dato for fullt EU medlemskap som en del av de bredere sikkerhetspolitiske garantiene. 2027 har blitt diskutert som et mulig år for tiltredelse. Det er ikke lenge til. Verken EU eller medlemslandene har akseptert dette, selv om man støttet målsetningen. 

En normal tiltredelsesprosess tar årevis – Finland brukte tre år, Romania tolv, og Tyrkia har vært kandidatland siden 1987. Ukraina er i tillegg et stort land med omfattende reformbehov innen rettssystem, korrupsjonsbekjempelse og rettsstatsprinsipper. Landbruket er særlig sensitivt: ukrainsk matproduksjon er stor og konkurransedyktig, og vil utfordre bønder i Frankrike og Polen. 

EU kan ikke ta inn Ukraina i 2027 uten å ha endret egne strukturer. Hvordan sikre Ukrainas ønsker, samtidig som det ikke skjer en økonomisk og politisk forskyvning som kan underminere unionens funksjon og dynamikk? Det er derfor diskusjoner om et EU med forskjellige tilknytningsformer og hastigheter har fått fart. En løsning kan være at Ukraina får tilgang til deler av det indre marked og visse institusjonelle rettigheter, men ikke stemmerett i alle beslutninger i en overgangsperiode. 

Hvis Island blir EU-medlem – hva betyr det for EØS-avtalen? 

29.august 2026 skal Island, forutsatt godkjenning i landets nasjonalforsamling (Alltinget), ha en folkeavstemning om landet skal gjenoppta EU-forhandlingene (avbrutt i 2013 etter at de søkte i 2009). Hvis folket sier ja, vil Island videreføre sine forhandlinger med EU. Det er flere vanskelige områder, men fiskeri skiller seg trolig ut som det mest krevende. Når resultatet av forhandlingene er klart, vil folket igjen stemme – da om de faktisk skal bli medlem. Det kan skje i tidligst i 2028. 

Hvis Island sier ja i denne folkeavstemningen, må avtalen ratifiseres av alle EU-landene før Island formelt kan bli EU-medlem. De meste optimistiske anslagene peker mot 2030. Gitt at dette skjer, vil EFTA-landene bestå av Norge og Liechtenstein. Det vil trolig ikke bety slutten på EØS-avtalen, men det politiske presset vil øke i Norge og det institusjonelle oppsettet med EFTA-domstolen og ESAs overvåkningsorgan, er trolig ikke konstruert for kun to medlemmer. 

Norges vanskelige posisjon

Den geopolitiske situasjonen i dag gjør at Norges forhold til Europa og EU ikke lenger bare er et spørsmål om økonomisk eller praktisk samarbeid, det er en sikkerhetspolitisk nødvendighet. Det er derfor helt naturlig at Norge ønsker et tettere samarbeid med EU på områder som blant annet forsvar, cybersikkerhet, helse og handel. Dette er felt som faller utenfor EØS-avtalen, og derfor skaper utfordringer for Norge. Det er ikke gitt at EU vil akseptere «kirsebærplukking», der Norge velger samarbeid på gunstige områder uten forpliktelsene som følger med fullt medlemskap.

Det reiser to spørsmål: Vil EU akseptere dypere norsk integrering uten at Norge er medlem? Og kan Norge gradvis bli tettere tilknyttet EU uten at det utløser krav om en ny folkeavstemning?

Hvis diskusjonene om et EU med «variabel geometri» eller med flere hastigheter fører til nye tilknytningsformer, uten å være fullt ut medlem av EU, kan det åpne opp nye muligheter for Norge. En assosiert status med noe politisk innflytelse, eller en tilknytningsform som dekker mer enn EØS gjør i dag, er kanskje ikke utenkelig. 

Kanskje blir det mulig for Norge – og Storbritannia, å bli EU-medlem light? 

Tarjei Skirbekk, idéhistoriker og forfatter