
Pragmatisk problemløsning er ikke svaret. Av Erik Oddvar Eriksen. Professor Arena
Tirsdag 21.1.2025
Draghi-rapporten om manglende Europeisk konkurransekraft har fått stor oppmerksomhet. Her argumenteres det for økt bruk av statsstøtte, større EU budsjetter, låneopptak i alles navn og lignende. Dette krever endring av EUs traktater. EU trenger mer kompetanse, mer bruk av flertallsavstemninger og mer makt og ressurser for å kunne gjennomføre nødvendige tiltak. Draghi vegrer seg mot å åpne for en endring av EUs ‘grunnlov’. Også Norge trenger sårt til grunnlovsendring, men også her er det vegring.
(Photo: European Parliament)
En versjon av dette blogginnlegget ble publisert i Stat & Styring 12. desember 2024.
EUs indre marked har vært en suksess, men var laget for en mindre verden. Nå ekspanderer det, noe som har konsekvenser for Norges forhold til EU. Stadig legges flere områder inn under EØS-avtalens domene, og rettsutviklingen tiltar. EU-domstolen utvider sin rolle i det indre markedet med konsekvenser for assosierte ikke-medlemmer. Dette skaper politisk uro, konstitusjonelle problemer og administrativ uoversiktlighet. De forpliktelsene som følger av EØS, er langt mer omfattende og inngripende enn forutsatt. Som et EFTA-notat påpeker, setter den nye utviklingen med sektorovergripende initiativ problemene på spissen. Et helhetlig perspektiv for å kunne integrere ulike hensyn etterlyses. Men dette er ikke noe forvaltningen selv kan stå for. Her må politikerne på banen. De mangler imidlertid mandat til å kunne gjøre de nødvendige helhetlige avveiningene. Norge ser derfor ut til å kunne trenge et medborgerkonvent som kan berede veien for endring av grunnloven.
Også EU trenger institusjonelle reformer. Det viser Draghi-rapporten om Europas framtidige konkurranseevne til fulle. Europa taper stadig terreng i forhold til konkurransen fra USA og Kina, og mye må settes inn for å få fart på veksttakten og innovasjonsevnen. Pragmatisk problemløsning til gjensidig nytte kan imidlertid ikke være svaret på dagens store utfordringer. Kravene til innovasjon, avkarbonisering og sikkerhet er for store til det. Hundrevis av milliarder årlig foreslås til utdanning, forskning og ny teknologi. Dette er tunge løft som krever at mer makt og myndighet tilføres EU-organer. De tiltakene som foreslås, innebærer en ny omdreining av integrasjonsspiralen. Likevel slår Draghi-rapporten fast at en kan klare seg uten traktatsendringer.
Jeg starter med konsekvenser for Norge av utviklingen av EUs indre marked. Deretter tar jeg opp Draghi-rapporten og behovet for endring av EUs traktater.
EØS-avtalen i skvis
Tidligere italiensk statsminister og nå EU-rapportør Enrico Letta var i Oslo 2. september på en konferanse for å lansere rapporten om det indre markedet som et politisk prosjekt.[i] Dette markedet har vært en ubetinget suksess, også for Norge, slo Norges statsminister og Line Eldring fra Fellesforbundet fast.[ii] Det indre markedet har imidlertid blitt fundamentalt forandret fra det som var tilfellet i 1994 da EØS-avtalen ble inngått. Den gav som kjent Norge fri markedsadgang med unntak for landbruk og fiske.
Det indre markedet er en hjørnestein i det europeiske integrasjonsprosjektet, og prinsippene om fri bevegelse og ikke-diskriminering setter seg gjennom på stadig flere områder. Integrasjonens dybde og rekkevidden av prinsippene utfordrer EØS-avtalen. Den gjelder for det indre markedet, for økonomi og handel, som om det var et avgrenset politikkområde. Tanken var at avtalen ikke skulle ha konsekvenser for nasjonal suverenitet, for borgernes sosiale og politiske rettigheter enn si for sikkerhet og forsvar. Det viste seg å være feil. Svært mange politikkområder er blitt EØS-relevante.
EU er en overnasjonal, rettighetsbasert sammenslutning som beskytter rettighetene også til ikke-økonomiske aktører. Unionen griper inn på områder fjernt fra handel og økonomiske relasjoner med følger for interesser og identiteter. EUs indre marked er som andre markeder basert på en rekke rettigheter og plikter. Det er rettslig institusjonalisert og politisk sanksjonert. Hva mer er: Det indre markedet var fra starten av ansett som et middel til å skape et fredelig og integrert kontinent og ikke som et mål i seg selv.[iii] Talende i så måte er charteret for grunnleggende rettigheter, som ble proklamert allerede i 2000. Det fastsetter ulike politiske, sosiale og økonomiske rettigheter for EU-borgere og andre som oppholder seg på EUs territorium. Etter at Lisboa-traktaten trådte i kraft i 2009, er det juridisk bindende for EU-institusjonene og medlemslandene når de gjennomfører EU-lovgivning. Medlemslandene er forpliktet til å respektere borgernes knesatte rettigheter når de tolker og anvender EUs rettsakter.
I stigende grad har EU-domstolen fått utvidet sitt kompetanseområde. Den spiller en sentral rolle i å tolke og håndheve charteret. Det har blitt brukt i en rekke viktige dommer som berører europeernes rettigheter. EU-borgerne er tilkjent nye rettigheter, og de håndheves også for EØS-medlemmer. Her til lands er NAV-skandalen friskt i minnet. Den viser hva som skjer når man overser en EU-forordning. EU-domstolen går nå videre.
En russisk tjenestemann som hadde flyktet fra Russland – av frykt for represalier etter å ha avslørt korrupsjon – fikk oppholdstillatelse på Island (2015) og statsborgerskap der (2019). Kort tid etter, da han var på ferie i Kroatia med familien, ble han arrestert. Interpols Moskva-kontor hadde utstedt arrestordre på han. Kroatia henvendte seg til EU-domstolen med spørsmål om hvorvidt EUs beskyttelse mot utlevering av borgere til tredjeland også gjaldt for EØS-medlemmer.[iv] Selv om det er tatt forbehold om unionsborgskapet i EØS-avtalen, kom domstolen til den konklusjonen at EØS-borgerne er beskyttet av EUs rettssystem – (Case C-897/19PPU). Dommen er, som det heter, basert på en helhetlig tilnærming hvor en tar i betraktning de andre avtalene Island (og Norge) har med EU. Kjernen er imidlertid en fortolkning av det indre markedet som at det gjelder mer enn økonomisk og kommersielt samarbeid.
Et spesielt forhold
Dette var ikke det en fra norsk hold hadde sett for seg, og det ble fra regjeringshold hevdet at det ikke var noe basis i EØS-avtalen for en slik fortolkning. Det er opp til Kroatia å dømme i slike saker. Det ble framholdt at EØS-avtalen er en ordinær internasjonal avtale. EU-domstolen var av en annen oppfatning, og det var også islandske myndigheter. En nylig avsagt dom i EU-domstolens storkammer – Case C‑202/24 [Alchaster] – bekreftet nå den tidligere dommen, nemlig at i det indre markedet må EØS-landene behandles likt med EU-landene.[v] EØS-medlemmene har et spesielt forhold til EU utover økonomisk og kommersielt samarbeid (§ 67).
Dommen reflekterer utviklingen av EU selv, hvor integrasjonen fordypes og rettighetene forfleres. EU er en overnasjonal sammenslutning, og dens rettsakter har i realiteten direkte virkning også for assosierte ikke-medlemmer. Det følger av logikken i det indre markedet hvor de samme reglene gjelder overalt, også for de som vil ha adgang til det uten å være formelle medlemmer. Det er nedfelt i paragraf 1 i EØS-avtalen, som krever respekt for samme regler i den hensikt å skape et homogent europeisk økonomisk område.
Det er her Storbritannia sliter siden landet ikke vil bøye seg for EU-domstolens overhøyhet. Det gjør Norge, og derfor kan EU-domstolen si at det er en spesiell relasjon mellom EU og EØS-medlemmer – et forhold som ikke gjelder mellom EU og andre, som Storbritannia og Tyrkia.
At EU bruker det indre markedet for å oppnå politiske mål, viser seg i måten EU utvikler sin politikk, sine reguleringer og sine redskaper på. Det indre markedet utvikles ved at stadig flere hensyn bygges inn i det. Men når det ikke bare skal sikre handel og økonomisk effektivitet, men også energi- og samfunnssikkerhet, miljø og klima, teknologisk omstilling og lignende, blir det problemer for «utenforlandet» Norge. Direktiver som må gjennomføres, blir komplekse og vanskelig å forholde seg til. De er gjerne stappet inn i pakker, som også inneholder forordninger, med sikte på å nå mål på flere områder.
Det gjelder ikke minst Europas grønne avtale. Det er en pakke med tiltak som spenner over mange sektorer og har effekter på de fleste samfunnsområder. Det samme gjelder den økonomiske sikkerhetsstrategien som setter søkelys på risikoer knyttet til den nye globale konfliktsituasjonen. Også EUs digitale strategi og dens forsvarsstrategi er sektorovergripende.
Som det heter i et notat fra EFTA-statenes «standing» komité, er dette et initiativ med horisontale virkninger.[vi] Det var ikke akkurat dette man så for seg da EØS-avtalen ble vedtatt for 30 år siden. Det er slående hvordan sikkerhetsbegrepet nå innlemmes i økonomiske relasjoner, handel og investeringer, selv om forsvars- og sikkerhetspolitikk er langt unna det EØS-avtalen dekker. Dette skaper vanskeligheter for EFTA-medlemmene, som oppfatter at EØS-avtalen er sektorspesifikk og formelt avgrenset. Med en slik virkelighetsforståelse er det ikke enkelt for forvaltningen å følge med og inkorporere rettsakter med hurtighet og presisjon. Det blir ikke lettere av at de kommer hit til lands lenge etter at de er vedtatt gjennom langdryge prosesser i EU.
Et helhetlig perspektiv
Direktivene skaper politiske problemer for regjeringskoalisjoner som har profilerte EU- og EØS-motstandere i sin midte. Konflikter og uoverensstemmelser florerer, og direktiver blir forsøkt splittet opp og/eller satt på vent. Fornybardirektivet og striden om den fjerde energipakken er aktuelle eksempler. Men oppsplitting og utsettelser er risikable, som EFTA-rapporten understreker. Sendrektighet truer homogeniteten i det indre markedet og kan bli møtt med mottiltak.[vii] Rapporten foreslår et helthetlig perspektiv på disse sektorovergripende tiltakene. Men hvem skal stå for slike perspektiver? Eksperter og byråkrater har ikke kompetanse i slike spørsmål. De er av høyst politisk karakter. De angår heller ikke kun politiske veivalg, men også prinsipper og grunnlovsbestemmelser. I dette stykket er også politikernes makt bundet og begrenset. De kan ikke gjøre som de vil, ettersom de må handle innenfor Grunnlovens og avtaleverkets rammer.
Siden det ikke eksisterer noen mastermind her som kan foreta helhetlige analyser, ei heller en masterplan om hvordan en skal gå fram, er en vel bare overlatt til den vanlige skritt-for-skritt-tilpasningen? På den nevnte konferansen i Oslo var det slående å høre statsminister Støre snakke om pragmatisk tilpasning og Eldring om behovet for et stadig nærmere forhold mellom Norge og EU av funksjonelle grunner.[viii] Men som den sistnevnte tillot seg å påpeke, er det også et spørsmål om tillit og legitimitet – om demokratisk medvirkning. Noen ganger trengs prinsipper, ikke bare hensiktsmessighetsvurderinger og nyttekalkyler.
EU-domstolen utvider, som nevnt, stadig sin forståelse av det indre markedet, noe som har konsekvenser for områder som er regulert av EØS-avtalen. Slik må det bli om målet om et ensartet, homogent marked med like regler skal nås. Dette skaper ikke bare administrativ uoversiktlighet og politisk uro her til lands, men også grunnlovsmessige problemer. En gang i tiden var det snakk om at Stortinget var den salen hvor all makt var samlet. Nå er det nærmest redusert til et sandpåstrøingsorgan. Siden Norge importerer det meste fra EU, kunne en kanskje også importere ideen om et grunnlovskonvent, altså ideen om at borgerne kommer sammen til en seriøs samtale om de grunnleggende reglene for vårt samkvem for å foreslå grunnlovsendringer. Grunnloven er tross alt basert på folkesuverenitetsprinsippet. Det vil si: Det er borgernes forente vilje som er grunnlaget for politisk makt.
Styrket konkurranseevne
Det er ikke bare Norge som har behov for grunnlovsendring. Det har også EU, for som rapporten fra Mario Draghi, tidligere sjef for den europeiske sentralbanken og tidligere italiensk statsminister, slår fast, er det nødvendig med en massiv satsing i Europa om det skal være mulig å ta opp konkurransen med Kina og USA.[ix] Europa ligger langt etter på alle vekst- og innovasjonsindikatorer. Rapporten om framtiden til europeisk konkurranseevne etterlyser satsinger innen en rekke sektorer, blant annet energi, teknologi, transport, forsvar, romfart og farmasøytisk industri. Intet enkeltland kan mestre det som skal til. Uten EU ville vi bare hatt et virvar av reguleringer og næringsstrategier, totalt ute av stand til å handtere de store samfunnsmessige utfordringene. Bare EU har de organisatoriske musklene som skal til. Men mye mangler. Rapporten etterlyser sektorkryssende eller horisontale reformer som kan akselerere innovasjon, lukke kompetansegap, fremme omstilling og nytenkning. Rapporten ser nødvendigheten av en storstilt transformasjon av økonomi og samfunn med konsekvenser for makt og myndighet, men ser ikke behovet for en like storstilt endring av traktatene.[x]
Det som er på bordet, er en industriell strategi av astronomiske proporsjoner. Det trengs investeringer og nye tiltak når det gjelder skatt, utdannelse, finansiering, og nye reguleringer for handel og utenrikspolitikk forent av et felles strategisk mål. Prislappen for satsingen på investering i konkurransekraft er på ca. 800 milliarder euro årlig. Her satses det på at mye kommer fra privat sektor. Men hvor henter EU sin makt og myndighet til å sette gjennom tiltak fra? Hvor er instrumentene til å foreta de nødvendig grepene i en organisasjon som ikke har de maktmidlene og ressursene som en stat har? EU har verken monopol på skatt eller makt. I tillegg kommer at beslutningsprosessene i EU er innrettet på konsensus og er sendrektige i forhold til de til konkurransepartnerne. Beslutningsprosessene er ikke tilpasset en større dagsorden og et EU som møter komplekse og fiendtlige omgivelser.
Teknokratisk styring
EUs beslutningsprosesser er for omstendelige, og EUs makt til å sette gjennom nødvendige tiltak under konflikt og mot motstand er svak. De som obstruerer, har for lett spill. Det etterlyses mer bruk av kvalifisert flertall, mandat til kommisjonen for horisontale tiltak og mer eksklusiv kompetanse til EU. Flere legale «triks» for å få det til uten traktatsendringer blir foreslått. Egentlig trengs det traktatsendring; det er rapporten tydelig på. Unionen oppfattes antakelig ikke å være robust nok til å tåle en opprivende debatt om dens konstitusjonelle grunnlag. Derfor foreslår rapporten å fortsette som før med avpolitisering og teknokratiske styringsformer, dvs. den form for problemløsning utenfor traktatene som utviklet seg med redningspakkene i forbindelse med Eurosone krisen og som også gjelder i strategien for Neste Generasjons EU.[xi] Det er her snakk om praktisk samarbeid til gjensidig nytte basert på partnerskap mellom offentlig og privat, det vil si på «governance». Her trengs det ikke større demokratisk legitimering så lenge partene er fornøyde. Denne styringsformen er ikke transparent og betyr i realiteten at mye av regelproduksjonen settes ut til ikke-politiske aktører. «Governance» innebærer samarbeid med private parter og delegasjon av lovgivende makt til byråer og internasjonale organisasjoner.
Den demokratiske styringskjeden – det rettsstatlige demokratiet – krever derimot at traktatene endres slik at EU-institusjoner selv blir satt i stand til å løse problemer uten å gå veien om private aktører – uten konsesjoner til særinteresser. Reformer trengs for å etablere den nødvendige maktbasisen for politiske tiltak – for å skape handlingskapasitet og legitimitet for en ny politikk. Demokratisk legitimering av beslutningsorganer trengs om Europa skal bli i stand til å handtere de store samfunnsutfordringene. De vil kreve offer, kollektiv mobilisering og solidaritet over landegrensene.
De politiske institusjonene må autoriseres av de de gjelder for. EU trenger så vel mer demokrati som mer effektivitet, noen ganger er de del av samme sak. Både kommisjonskonferansen om Europas framtid og EU-parlamentet har etterlyst endring av Traktatene.[xii] Draghi nøyer seg med funksjonell tilpasning og pragmatisk samarbeid, som også er mantraet her til lands.
Politisk autorisering
Problemet med den teknokratiske strategien er at borgerne i demokratier er tilkjent rettigheter som kan brukes mot makthaverne. Demokratiet kan slå tilbake. De som tvinger, kan selv bli tvunget. Politikkområder som er avpolitiserte, kan politiseres. I dag kommer misnøyen til uttrykk ikke bare i protester og offentlig debatt, men også i økt oppslutning om ekstreme partier. Når velgerne ikke er informert, når årsakssammenhenger er skjult, når prinsipielle problemer skyves under teppet, og når borgene ikke kjenner seg igjen i de lovene de må adlyde, øker apatien og fremmedgjøringen og dermed tilbøyeligheten til å søke enkle løsninger.
Her til lands er vi i den merkelige situasjonen at det er stor oppslutning om EØS-avtalen, men ikke om EU-medlemskap. Man fristes til å minne om Storbritannias tidligere statsminister Boris Johnsons ord fra 2016 om at EØS-avtalen er verre enn EU-medlemskap ettersom den innebærer å adlyde uten medbestemmelse.
Demokratiet er imidlertid ikke bare en begrensende faktor, det vil si en instans som holder den utøvende myndigheten i sjakk. Demokratier er også en kilde til solidaritet og kollektiv handling. Demokratiet med sine frihetsrettigheter – med opplysning, debatt, kritikk og med forsamlings- og organisasjonsfrihet – mobiliserer fra tid til annen folk til felles innsats for å løse problemer og realisere politiske mål. Dette skaper og potensierer politisk makt.
Poenget er ikke at Draghis diagnose eller forslag til tiltak er feil, men at de trenger å bli politisk stadfestet. Det trengs en offentlig, informert debatt om dem, og det trengs institusjoner som er demokratisk autorisert, og som har maktmidler til å gjennomføre dem på en konsekvent og likebehandlende måte. Europas dagsorden er for stor til å kunne overlates til byråkrater og eksperter. Spørsmålet er imidlertid om ikke EU, som Draghi selv tidligere har vært inne på, må bli en stat for å kunne redde Europa.[xiii] Ikke bare utfører unionen allerede de fleste av funksjonene til en stat; den nye sikkerhetspolitiske situasjonen ser ut til å kreve statslignende kapabiliteter for å kunne handle i en konfliktfylt verden. Uansett ser EU ut til å måtte bli tilkjent mer makt og myndighet. Det er på tide at også Norge tar den store samtalen.
[i] Enrico Letta – Much more than a market (April 2024) (europa.eu).
[ii] Norge, EØS og EU – hvor går veien videre? | Landsorganisasjonen i Norge (lo.no).
[iii] Se Erik Oddvar Eriksen Hva er EU godt for? Cappelen Damm, 2014
[iv] Se Halvard Haukeland Fredriksen og Christophe Hillion ‘The “special relationship” between the EU and the EEA EFTA States – free movement of EEA citizens in an extended area of freedom, security and justice: Ruska Federacija v. I.N.’ Common Market Law Review Volume 58, Issue 3 (2021) s. 851–876. https://doi.org/10.54648/cola2021052
[v] CURIA – Documents (europa.eu).
[vi] 24-452 Report by the Task Force on Files with Distinctive Horizontal Dimensions.pdf (efta.int).
[vii] EU krever norsk ja til energidirektiv | ABC Nyheter.
[viii] Se NOU 2024:7 “Norge og EØS: Utvikling og erfaringer”.
[ix] EU competitiveness: Looking ahead – European Commission (europa.eu).
[x] Se også Why the “Competitiveness Report” Demands Treaty Reform (printfriendly.com)
[xi] Se NextGenerationEU – European Union
[xii] Conference on the Future of Europe – European Commission (europa.eu) foreslo i 2022 traktatsendringer, og 22. november 2023 vedtok EU-parlamentet en resolusjon med detaljerte endringsforslag og ønske om å sette ned et nytt grunnlovskonvent.
[xiii] Draghi: EU must become a state – Euractiv.Av Erik O. Eriksen
Publisert 19. des. 2024 14:37 – Sist endret 19. des. 2024 14:37