Ukrainas vei inn i EU har startet.

Abonner på nyhetsbrevet Europaportalen

Dagens samarbeid mellom EU og Ukraina fungerer allerede på flere områder. Gjennom assosieringsavtalen og tett politisk dialog deltar Ukraina i deler av EUs indre marked, tilpasser seg regelverk og samarbeider med unionen på en rekke felt. Det gir et utgangspunkt for det som nå diskuteres i Brussel: en ny modell for tilknytning som går lenger enn dagens samarbeid, men kortere enn fullt medlemskap.

Forslaget peker mot en løsning som ligger et sted mellom medlemskap og samarbeidsavtale. Tyskland og Frankrike har lansert tanker om et slags “assosiert medlemskap”, der Ukraina kan delta tettere i EU-samarbeidet politisk, få tilgang til enkelte programmer og gradvis innføre EU-regelverk – men uten full stemmerett og uten full tilgang til budsjettet.

Sammenlignet med EØS-avtalen er det store likheter. Norge deltar fullt i det indre markedet og er juridisk bundet til å innføre EU-regler, med overvåking fra ESA og rettslig kontroll via EFTA-domstolen. Ukraina vil i en overgangsmodell trolig få langt større fleksibilitet: regelverket innføres gradvis og selektivt, og uten samme institusjonelle rammeverk.

Samtidig er det et åpent spørsmål hva som skjer på domstolssiden. Fullt EU-medlemskap innebærer jurisdiksjon under EU-domstolen. En mellomløsning kan bety at Ukraina i en periode står utenfor denne strukturen, eller knyttes til den på avgrensede områder. Det er nettopp her forskjellen til EØS blir tydelig: EØS er et ferdig, rettslig system. Det som nå diskuteres for Ukraina er politisk – og i bevegelse.

Forslaget må også sees i lys av krigen. Tettere integrasjon i EU tolkes i Kyiv som en sikkerhetsgaranti, og flere ser dette som en del av et større forhandlingsbilde rundt en framtidig fredsløsning. EU-tilknytning kan bli et ankerfeste for Ukraina i vestlige strukturer, samtidig som det gir Russland et signal om at landet ikke lar seg trekke ut av Europas politiske og økonomiske fellesskap.

Dermed er dette mer enn en teknisk modell for samarbeid. Det er et geopolitisk verktøy – og et forsøk på å løse EUs eget dilemma: hvordan trekke Ukraina inn raskt, uten å åpne døren helt.

Samtidig er det ikke én modell som ligger på bordet, men flere. Den tradisjonelle løsningen er fullt medlemskap, der Ukraina får samme rettigheter og plikter som andre medlemsland. Det innebærer full tilgang til det indre markedet, deltakelse i institusjonene og stemmerett i både Rådet og Europaparlamentet, samt økonomisk støtte fra EU-budsjettet. Samtidig må landet oppfylle omfattende krav til rettsstat, økonomi og forvaltning, og underlegges EU-domstolen. Denne modellen er godt etablert, men tidkrevende og politisk krevende.

En annen modell er gradvis medlemskap, der Ukraina integreres steg for steg i EU-systemet. Landet kan få tilgang til deler av markedet og samarbeidsordninger før fullt medlemskap er på plass, og rettigheter bygges ut parallelt med reformer. Dette gir fleksibilitet og fremdrift, men reiser spørsmål om hvor lenge et land kan bli værende i en mellomposisjon.

Det mest konkrete forslaget nå er assosiert medlemskap. Her kan Ukraina delta i politiske prosesser, møte EU-ledere og være til stede i beslutningsfora, men uten stemmerett og uten full tilgang til budsjettet. I praksis kan dette bety møterett og talerett, men ikke beslutningsmakt – en løsning som gir politisk nærhet uten å endre traktatene.

En fjerde modell er en mer EØS-lignende tilknytning, der hovedvekten ligger på økonomisk integrasjon gjennom det indre markedet. Ukraina kan da innføre EU-regelverk uten å ha stemmerett i beslutningsprosessene, men med en løsere og mer politisk tilpasset struktur enn det Norge er en del av.

EU har ennå ikke valgt én vei. I praksis kan resultatet bli en kombinasjon av flere modeller – en gradvis og politisk styrt integrasjon som bringer Ukraina tettere inn i unionen, uten at døren til fullt medlemskap åpnes med én gang.

Motstanden mot en slik mellomløsning varierer betydelig fra land til land. I Øst- og Sentral-Europa har skepsisen ofte handlet om tempo og prioriteringer, der enkelte land har vært bekymret for kostnader, konkurranse og Ukrainas evne til å oppfylle kravene til rettsstat og korrupsjonsbekjempelse. I Vest-Europa er innvendingene oftere institusjonelle: frykten for å uthule selve medlemskapsbegrepet og skape et EU i flere lag, der noen land får innflytelse uten fullt ansvar. Samtidig reagerer flere kandidatland på Vest-Balkan på det de oppfatter som særbehandling. Dermed handler motstanden ikke bare om Ukraina, men om hva slags EU dette i realiteten vil bli.